Одна из основных проблем российской транспортной инфраструктуры – хронический дефицит финансирования. Эту проблему могли бы решить инфраструктурные облигации.
Спасение утопающих – дело рук инвесторов
В развитых государствах такой инструмент широко распространен, тогда как в России он только разрабатывается. В США и ряде других стран инфраструктурные облигации могут выпускаться как органами власти, так и частными инвесторами. При этом бумаги, эмитированные государственными (муниципальными) органами власти, могут быть привязаны к конкретному источнику, например, к платному участку дороги, мосту, развязке, для строительства которого они и выпускались, и могут погашаться из бюджета. Эти бонды имеют высокий уровень надежности и гарантированности дохода, что позволяет вкладывать в них консервативным инвесторам, таким, как пенсионные фонды и страховые компании. Но доходность по ним зачастую всего на 1-3% выше уровня инфляции, что делает инфраструктурные облигации весьма удобными для эмитентов.
Но вернемся к дефициту финансирования транспортной инфраструктуры. Его накопленный объем превышает 6,8 трлн руб. Так, в соответствии с инновационным сценарием Транспортной стратегии РФ, необходимый объем финансирования в период с 2010 по 2030 годы составляет 170,6 трлн рублей. В том числе — средства федерального бюджета – 39,1 трлн рублей, средства бюджетов субъектов РФ – 23,9 трлн и внебюджетные средства – 107,5 трлн.
Таким образом, только бюджетное финансирование в период с 2010 по 2015 гг. должно составить не менее 1,3 трлн рублей в год (в 2016-2030 годах – 3,67 трлн рублей в год). В то время как в 2008 г., согласно данным Федерального казначейства РФ, объем расходов консолидированного бюджета РФ на транспорт составил всего 930 млрд рублей. Очевидна необходимость привлечения заемного финансирования в объемах, сопоставимых и даже превышающих бюджетные расходы на транспортную сферу из собственных доходов бюджетной системы. Не менее важна проблема содействия частным инвесторам в привлечении финансовых ресурсов на длительный срок и под разумную процентную ставку для реализации собственных инвестиционных проектов.
Российские частные инвесторы и сейчас вправе эмитировать облигации общего назначения, доходы от выпуска которых будут направляться на реализацию инфраструктурных инвестиционных проектов. Однако рейтинг таких облигаций будет привязан к кредитному рейтингу эмитента, который, как правило, невысок, ведь их выпускают недавно созданные проектные компании. А значит — такие облигации недоступны для консервативных инвесторов.
В середине ноября 2009 года глава Минтранса объявил об участии в подготовке пилотных выпусков инфраструктурных облигаций в 2010 году. В первую очередь — для реализации концессионных проектов по строительству участка платной автодороги Москва – Санкт-Петербург на 14-58 км (в объеме 25 млрд руб.) и выхода с федеральной трассы М1 «Беларусь» в обход Одинцово (в объеме 14 млрд руб.). Инфраструктурные облигации для финансирования собственной инвестиционной программы может выпустить и ОАО «РЖД». Однако вопрос о предоставлении государственных (федеральных) гарантий по выпускаемым облигациям остается в настоящее время не решенным.
Закон суров, но… непродуман
Федеральной службой по финансовым рынкам России (ФСФР) подготовлен проект федерального закона «Об особенностях инвестирования в инфраструктуру с использованием инфраструктурных облигаций». Согласно ему, выпускать инфраструктурные облигации смогут специальные проектные компании, действующие на основании соглашения с органом государственного или муниципального управления. Частным случаем такого инвестиционного договора является концессионное соглашение, и таким образом инфраструктурные облигации превращаются в специфический и весьма перспективный инструмент финансирования концессионных проектов. Впрочем, законопроект до сих пор даже не внесен в Государственную Думу, и поэтому скорого выпуска инфраструктурных облигаций ждать не стоит.
Но зато рассмотреть его минусы пока не поздно, чем и предлагаю заняться. Итак, до момента пуска в эксплуатацию объекта инфраструктуры в отношении проектной компании, выпускающей инфраструктурные облигации, действуют определенные ограничения гражданско-правовой ответственности и норм корпоративного права. Эти ограничения вместе с получением государственных (муниципальных) гарантий либо гарантий «Внешэкономбанка» в размере не менее 60% выпуска облигаций существенно повышают их надежность и делают их доступными для консервативных инвесторов. А значит — станет доступным долгосрочное заемное финансирование по невысоким процентным ставкам, что существенно повышает привлекательность инвестиций, скажем, в аэропортовую инфраструктуру.
Однако с гарантиями связана и одна из основных проблем законопроекта. Дело в том, что Россия принадлежит к тем немногим странам, где выдаваемые гарантии являются государственным (муниципальным) долгом, а значит, их максимальный объем подпадает под ограничения бюджетного законодательства. Бюджетным кодексом устанавливаются ограничения на максимальный объем регионального долга – не более общего годового объема доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений (т.е. межбюджетных трансфертов). В российской Федерации не так много субъектов или муниципалитетов, которые смогут предоставить гарантии под выпуск подобных ценных бумаг в больших объемах, ведь инфраструктурные проекты, как правило, весьма дороги. Кроме того, предложенный ФСФР проект прямо запрещает органам государственной (муниципальной) власти выпуск инфраструктурных бондов и владение долями в компаниях, выпускающих такие облигации, что входит в противоречие с мировой практикой.
Перспективы развития инструмента инфраструктурных облигаций в России более чем благоприятны, учитывая накопленный объем недофинансирования транспорта, энергетики и других отраслей. Но необходимо доработать и принять законопроект с учетом лучшего международного опыта, предоставив органам власти участвовать в выпуске инфраструктурных бондов, в том числе — выпускать их напрямую. Кроме того, как уже было сказано, положения Бюджетного кодекса требуют доработки с точки зрения увеличения лимитов долговой емкости для регионов и муниципалитетов по инфраструктурным заимствованиям и введения понятия условных обязательств для государственных и муниципальных гарантий.
