Накопленное недофинансирование содержания дорожной инфраструктуры России с 1991 года превышает 12 трлн рублей.
Плохие дороги уже давно считаются неотъемлемой особенностью России, такой же, как медведи, матрешки и водка. Потребности в финансировании автомобильных дорог – 1,3 трлн руб. на новое строительство (3% ВВП) и около 1,0 трлн руб. на содержание. В 2009 году на все вместе (по разделу «Дорожное хозяйство») фактически было выделено 602 млрд рублей, в 2010 году – 645 млрд, что составляет 25-30% от необходимого минимума.
Недостаточность нынешнего уровня расходов на дорожную сеть сомнений не вызывает. Кто же должен платить за развитие дорожной инфраструктуры?
Сегодняшняя практика основывается на том, что целевые налоги и сборы (транспортный налог, акцизы на бензин и дизельное топливо и т.д.) не покрывают и половины соответствующих расходов консолидированного бюджета РФ. «Целевые налоги и сборы» – понятие условное, поскольку Бюджетный кодекс целевых налогов не предусматривает, но для удобства мы будем пользоваться этим термином. Итак, доля целевых налогов и сборов в финансировании расходов на дорожное хозяйство в прошлом году составила 45%, что уже неплохо, поскольку год назад она была 37,5%.
Дорожная отрасль остается единственным видом пассажирской транспортной инфраструктуры, за эксплуатацию которого платят не конечные пользователи, а все налогоплательщики. Собственно, вариантов «полной» оплаты пользования дорожной инфраструктурой всего два: платные дороги и целевые налоги и сборы, которые покрывали бы все расходы на ее содержание.
Если обратиться к европейскому опыту, то «радикальных» вариантов немного, и большинство стран применяет смешанную схему. Классический пример страны с «бесплатными» дорогами (но развитой системой сравнительно честного отъема средств у граждан на их содержание и развитие) – Германия. Реализуется немецкая схема, в первую очередь, через акцизы на моторное топливо, а во-вторых, через систему платного проезда по дорогам для грузовиков.
Акцизы на бензин и дизельное топливо привлекательны тем, что позволяют собирать «дань» в зависимости от объемов пользования благом, т.е. проезда по дорогам общего пользования, а также от загрязнения окружающей среды. Для грузовиков, которые разрушают дорожное полотно интенсивнее, вводится дополнительный сбор, который может быть реализован как через GPS-трекинг (в Германии, Франции), так и простой системой талонов на различные периоды времени (Австрия, Швейцария). Вместе это дает относительно справедливое распределение сборов среди пользователей автодорог, зависящее как от дистанции проезда, так и от негативного воздействия на дороги.
Платные дороги – самый простой инструмент децентрализованного финансирования инфраструктуры, когда каждый элемент (участок дороги, тоннель, мост) окупается за счет сборов с непосредственных пользователей. Во Франции и Италии от 9% до 13% целевых доходов от пользователей дорог приходится именно на плату за проезд. Сравнительное преимущество в российских условиях – сначала появляется дорога, потом с вас берут за нее плату. Централизованные схемы финансирования (налоги на транспортные средства и пошлины за их регистрацию, акцизы на топливо, талоны) предполагают, что сначала пользователь платит, затем (на его деньги!) появляются хорошие дороги. Разумеется, в нашей стране к централизованным схемам существовало и будет существовать определенное недоверие (зачастую оправданное).
Для платных дорог необходим высокий платежеспособный трафик, что в российских условиях оборачивается «привязкой» к крупным городам или федеральным дорогам, которые и так финансируются достаточно сносно. Все инвестиционные проекты платной дорожной инфраструктуры в России тяготеют к Москве, Санкт-Петербургу и югу страны (Краснодарский край, Воронежская и Волгоградская области). Менее притягательные категории дорог (регионального значения или в Азиатской части РФ) не могут рассчитывать на окупаемость даже с использованием инструментов бюджетного софинансирования (в рамках проектов государственно-частного партнерства).
Теперь посмотрим, из чего состоят цены на бензин в России и в Германии. Стоимость бензина Super (аналог нашего АИ-95) на заправках сети Aral сейчас составляет около 1,51 евро, в Москве (ТНК-BP) – 0,65 евро. Посмотрим, из чего она складывается. Базовая стоимость бензина (себестоимость + налоги + прибыль переработчиков и реализаторов) различается всего на 10 евроцентов (58 в Германии и 48 в России). Затем добавляется акциз (50,45 центов в Германии и меньше 3 рублей за литр в России) и экологический налог (15,34 цента в Германии, в России он отсутствует). На эту сумму в Германии еще накладывается НДС (19%): «налог на налоги», как шутят сами немцы.
Как и в России, в Германии отсутствуют целевые налоги, но размер платежей, привязанный к объему потребления топлива (а значит, к объему потребления дороги и загрязнению окружающей среды) различается практически на порядок. Если акцизы (не считая экологического налога) на бензин и ДТ увеличить до «европейского» уровня, объем дополнительных бюджетных доходов возрастет примерно на 1,1 трлн рублей, что позволит довести расходы на поддержание (т.е. на эксплуатацию!) дорожной сети до 100% от норматива (при нынешних 30%). Одно только «но»: стоимость литра 95-го бензина вырастет до 40 рублей.
Разумеется, никакого выбора нет, есть только иллюзия выбора. Косвенные издержки плохой дорожной инфраструктуры (износ транспортных средств, сроки доставки, аварийность и пр.) ничуть не меньше прямых издержек на ее поддержание в нормальном состоянии. Увеличение финансирования дорожного хозяйства лежит в логике бюджетных расходов на текущий год и на два следующих. Кто за это будет платить – мы с вами, а кому же еще? Суть вопроса в том, как платить за хорошие дороги?
